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广东省佛山市外事侨务局参与构筑海外安全网的探索与研究(定稿,含作者简介)

查看: 日期:2015-09-25 13:59:25

广东省佛山市外事侨务局参与构筑海外安全网的探索与研究

 

佛山市地处珠三角腹地,毗邻港澳,全市总面积3797.72平方公里,常住人口720万人,其中户籍人口374.77万人,2013年全市地区生产总值7010亿元,在全国所有城市中排名第15位。佛山又是著名的侨乡,祖籍佛山的华侨和港澳台同胞148万人,其中港澳同胞80多万人。随着经济社会的不断发展和对外开放的不断扩大,大批佛山人走出国门求学、旅游、经商,协调处理本市在境外公民、机构的安全保护事务成为佛山市外事侨务局近年来的重要工作之一,也引发了我们对构筑海外安全网的研究,从2011年开始进行了一系列实践探索,并总结出一些理论经验。

一、背景情况

(一)出国(境)人员和机构不断增多。

据统计,2013年全市通过旅行社组团出国(境)游客总数为40万人次;截止2013年,全市累计批准境外投资项目170多个,分布在全球30多个国家和地区。加上留学、外派劳务等人员,这个数据将超过50万人次。佛山市“走出去”的企业有180多家,投资总额达4.6亿美元,投资和贸易区域主要集中在东南亚、中东、非洲等新兴市场国家。

(二)涉佛山的海外安全事件数量不断增多。

近年来由于受地区政局动荡、自然灾害、恐怖袭击、海盗劫持、渔事纠纷以及我“走出去”人员自身文明素养等因素影响,我市人员和机构在海外遭遇的安全事件数量也呈上升趋势。根据形势变化,2010年我局在机构、人数不变的情况下,在涉外工作科加挂涉外安全科牌子,负责海外领事保护职能,并编制涉外案事(件)处置预案。

(三)特殊事件引起社会广泛关注和市政府高度重视。

2011年利比亚发生骚乱后,党中央、国务院高度重视,迅速组织高效有序的大规模撤离行动。当得知南海区合阁金属制品有限公司两名技术人员被困利比亚时,佛山市政府、市外事侨务局在第一时间启动涉外事件应急预案,最终成功将两名技术人员撤回。在这个过程当中,佛山电视台两次跟踪报道,佛山日报四次跟踪报道,翔实地报道了地方政府和外事部门切实保护市民和企业在海外的生命安全和切身利益,引起社会广泛关注和地方党委政府的高度重视。

(四)上级部门指导地方外事工作开辟民生新领域。

外事交流、因公出访等传统外事工作不为民众所了解,地方外事部门怎样服务民生,是我们一直思考的问题。2012年4月,通过承办“2012广东(佛山)海外安全文明宣传周启动仪式”,在时任外交部领事司副司长、领保中心郭少春主任和广东省外办有关领导的精心指导下,我们认识到“预防是最好的领事保护”,预防性领事保护工作是佛山外事部门重要的民生工程,是“外事为民”的重要抓手。进而通过学习时任外交部领事司司长黄屏提出的中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的联动机制以及加强预防性领事保护工作九大举措,我们认识到地方外事部门是全国海外安全网的重要组成部分,是做好出国前预防保护工作的机构保障,是预防性领事保护工作的第一道防线。

二、实践探索

    在上级的指导和帮助下,我们结合佛山实际拟定了试行的工作方案,首先在出国(境)人员集中的单位进行预防性领事保护和海外安全文明知识宣讲,外交部领事司领函[2012]1018号批准我们撰写的《关于开展预防性领事保护工作的情况报告》,并转发全国各省市区外办交流参考;领函[2013]1074号也充分肯定了佛山的尝试。主要的探索和工作方法包括:

(一)开展预防性领事保护工作“进校园”系列活动。

根据佛山因私留学生数量较多、年龄较小等特点,我们通过多种形式结合把领事保护知识送到校园,让海外安全意识在老师、学生和家长的心中扎根。

1.市区外事、教育等部门联合举办,确保内容详实、事例鲜活,学生易于接受。我们在上级指导和支持下,市区外事部门主动协调同级教育部门,在因私出国留学生集中的禅城区(佛山市第三中学)、南海区(华师附中南海实验高中、国际教育中心)等分别举办预防性领事保护知识讲座5次,邀请外交部领保中心郝宁副主任、刘强调研员以及省外办涉外安全处的领导给老师、学生进行宣讲,当场与听众互动交流并解答听众提出的问题。在普及海外安全知识的同时,结合介绍使领馆帮助走出国门的公民、企业保护合法权益的事例,特别是讲述领保中心在国外开展撤侨行动的具体做法,让听众深切体会到祖国是保护学生在海外安全的强大后盾。大部分老师和学生认为,听讲座就像上了一堂鲜活的爱国主义教育课。

2.举办海外安全文明图片展,利用课余时间进行预防性领事保护知识普及。部分海外安全事件是由当事人的不文明行为引起的。在外交部领事保护中心和省外办的指导下,我们和禅城区、南海区外事部门一起选取直观的图片配以简单的文字说明,采取漫画、故事等多种形式将海外安全文明注意事项生动的表现出来,易于被学生接受。学校反馈,同学们在课余时间观看图片展,既学到了知识,又能够提升文明素质,还绷紧了安全这根弦。

3.与因私出国留学生家长进行交流,引导家长参与海外安全防护。在教育部门和学校的帮助下,我们与因私出国留学生的家长进行了多次交流,一方面是了解因私出国留学的基本情况和对海外安全知识的了解情况,另一方面是征求他们的意见和建议,怎样共同为留学生编织一张海外安全防护网,保护他们的孩子在异国他乡的平安。一位家长在交流结束后,激动的向我们表示“政府做这样的工作是功德无量的”。

4.争取把预防性领事保护知识融入课堂。在和学校老师沟通的过程中,我们反复阐述“预防是最好的保护”的理念,达成共识之后,请他们把预防性领事保护的知识融入到课堂教学当中,让学生在日常学习当中潜移默化的接受海外安全文明知识,学会避免发生安全事件和保护自己的应急知识。

(二)开展预防性领事保护工作“进企业”系列活动。

根据我市企业“走出去”基数大、区域安全问题频发等特点,我们通过“三大抓手”把领事保护知识送进企业,让海外安全意识在企业家的心中扎根。

    1.抓合作。我们了解到大部分企业没有员工出国的行前教育,企业人员的海外安全意识薄弱。只有提高他们的海外安全风险意识和自保能力,才能减少安全事件的发生。但地方外事部门人员编制少、职能范围窄,不为企业所了解。我们通过与其他部门合作,提升工作的效率,如与市外经贸局合作派发《中国企业海外安全风险防范指南》、与市文明办合作宣讲海外文明规范等等,加强海外领保知识的宣传。

2.抓契机。申办APEC商务旅行卡是地方外事部门服务企业“走出去”的品牌工作,在企业群体中知名度较高。在APEC卡推介会上,我们适时引入预防性领事保护知识的宣讲,提高企业的海外风险防范意识,并提倡企业“走出去”文明合法经营。APEC成员国正是我市企业“走出去”的重点,抓住推介APEC卡推介会的契机,有效提升了受众的针对性。

3.抓重点。企业家是企业的灵魂,只有做通他们的工作才能取得实效。我们与顺德区外事部门联动,在顺德区大良街道企业家协会举办预防性领事保护知识讲座。邀请省外办涉外安全处领导给企业家代表进行宣讲,当场与听众互动交流并解答问题。在普及知识的同时,我们还结合介绍一些使领馆帮助企业保护合法权益的事例。企业家代表纷纷表示:“通过讲座不但学到了很多风险防范,而且真切体会到祖国是企业在外投资的强大后盾。希望在走出海外之前得到及时辅导”。

(三)开展预防性领事保护知识工作“促旅游”系列活动。

佛山每年出国(境)旅游的人数众多,绝大部分是通过旅行社订票或是参团出行。因此,我们与市文明办、旅游局合作,通过编印派发《佛山市公民海外安全应急手册》,对我市有对外业务的旅行社负责人、导游、出游公民等进行海外领保教育,普及海外安全文明常识。

(四)开展预防性领事保护知识工作“用媒体”系列活动。

除了选取因私留学生集中的学校进行上述的工作之外,我们还充分发挥传统媒体、网站、微博、微信公众号等各类媒介的作用,扩大海外安全保护知识的宣传面。

1.选好时间节点。每一个引起公众关注的海外安全事件,都是策划宣传海外安全保护知识的良机。我们利用受众对大事件的关注心理,将相关的知识点穿插其中,抓住契机绷紧海外安全的那根弦。如,抓住利比亚撤侨事件和应对日本地震事件的契机,与佛山电台联合制作新闻节目,介绍我局领事保护职能,使他们及时了解获得领事保护和协助的渠道与方式,取得一定效果。

2.发挥媒体效应。我们与佛山电视台、电台以及《南方日报》、《广州日报》、《佛山日报》等本地人关注的纸媒合作,结合海外安全热点事件的情况进行具体策划,从形式上贴近受众的喜好,从内容上保障受众的需求,让受众潜移默化的学到海外安全保护知识,有效扩大预防性领事保护的受众面。如,春节假期是出境游的高峰期,我们在《佛山日报》刊登专题文章“春节外游遇难题 领事保护帮到您”,取得良好反响。

3.善用新兴媒体。我们在局政务网站、微博中不定期发布海外安全动态信息,引用外交部、省外办的权威信息和专家观点;并在微博中建立与受众互动的交流平台,及时解答他们遇到的疑惑。我们还与佛山市委对外宣传专用微信公众号“佛山荟”进行合作,将一些领保知识做成问答形式,并辅以生动事例进行佐证。借用网站、微博等新兴媒体和主流微信公众号的强大辐射能力,我们形成线上和线下互动,纸媒和新兴媒体互补的立体传播格局。

    (五)引导重点区县开展预防性领事保护工作创新。

佛山下辖5个区,全部是全国百强县,经济实力雄厚,对外交流与合作蓬勃发展。在工作实践中,我们注重引导和鼓励区级外事部门结合自身实际,创新方式开展预防性领事保护工作。其中,南海区外事部门结合海外留学生较多的实际情况,依托海外侨领众多的优势,报请区委区政府提供一定资助,指导成立留学生自治组织——南海海外留学生联盟,在南海区内设立日常办事机构,通过海外侨领在留学生集聚的美国、加拿大、英国、法国、澳大利亚、新加坡等6个国家设立工作站。通过市区两级外事部门对留学生联盟的建设和运营进行引导,增强留学生的安全意识,提高他们解决安全问题的能力。近期,广东省外办罗军副主任还将指导南海留学生联盟海外工作站与当地使领馆建立常态化合作机制,进一步筑牢领事保护防线。

2014年,南海留学生联盟在政府资助下,还自编自导自演了名为《不再孤单》的微电影,反映留学生在海外互帮互助的好做法,并将预防性领事保护的元素融入电影情节当中,引导海外留学生从预防入手,提高海外安全防范意识,深受学生的喜爱。此外,禅城区外事部门也准备在澳洲成立首个海外留学生联络站。

三、理论思考和研究

我们认真分析佛山本地的实际情况,在外交部领事保护中心和广东省外办的指导下,市区两级外事部门联动,并协调相关部门和机构进行了一些领事保护工作的实践和探索,同时也进行一些理论思考和研究。如下:

(一)预防是减少海外安全事件发生概率的有效方法。

古人云:凡事预则立,不预则废。防患于未然比亡羊补牢效果更好。我们可以通过开展预防性领事保护工作,使海外安全风险意识深入人心,大大降低各类领事保护案件的发生概率,同时大大节约救助案件需要耗费的行政资源。如,在2013年,我市电建集团需派遣一批工程技术人员前往伊拉克,鉴于当时伊拉克局势不稳,企业专门求助于外事部门,在外交部领保中心和省市外事部门的指导下制定了海外安全应急预案,并在人员派出之前由省外办涉外安全处领导专门进行了行前培训。2014年6月伊拉克局势突变,我市电建集团按照预案,在发生中国工人被困伊拉克事件发生之前,于6月10日及时将8名工程技术人员安全撤回,成功避免了海外安全风险。

(二)地方外事部门是“海外安全网”承上启下的关键一环。

在实践当中,我们逐渐认识到这项工作的意义远超当初的预计,越来越多的部门和人员参与到其中,也有越来越多的企业和市民因此而受益。应该说,地方外事部门在中央、地方、驻外使领馆、企业和公民个人“五位一体”的联动机制当中,一头承接上级外事部门和驻外使领馆、一头对接企业和公民个人,是承上启下的关键一环。

(三)地方外事部门在构筑“海外安全网”过程中可发挥重要作用。

1.研判预警。地方外事部门可与外交部领保中心、驻外使领馆、省外办等上级部门加强联系,发挥信息全面、渠道畅通的优势,结合本地企业和公民“走出去”的实际情况,进行综合研判,并提出符合本地实际的预警信息。

2.预案咨询。地方外事部门通过分析研判,可以为市民和企业提供更加有针对性、更加精准的安全指引。目前,我们已经利用12345热线的平台,开展“企业和公民海外安全事务”的政务咨询工作,可为市民和企业“走出去”提供海外安全预案服务。

3.牵头协调。大量出国的企业、公民都在地方,牵涉的职能部门很多,而政府层面缺乏一个统筹协调的机制。地方外事部门可在上级的指导下,牵头组织统筹协调机制,引导更多的力量加入到构建海外安全体系这项工作中来,指导相关职能部门开展预防性领事保护工作。

    (四)地方外事部门参与构筑“海外安全网”的工作建议。

    构建“海外安全网”是“外事为民”的具体举措,也是社会迫切需要的“海外民生工程”,与此同时这也是一项创新性的工作,佛山的外事部门在实践和探索的过程中也遇到了一些问题,并且进行了大胆的设想,提出以下三点建议。

    1.要进一步加强地方政府层面的机制建设。

    出国(境)机构和人员日益增多的趋势,要求有一个系统的机制来引领“海外安全网”构建工作。目前,地方外事部门单打独斗的局面还比较明显,这样的情形显然不能更好的满足因私留学生海外安全需求。我们认为要从3个方面着手建立相关的工作机制:

    (1)地方政府部门的内部分工机制。应当建立以公安和外事部门联合牵头,商务、教育、旅游、组织人事等部门配合的联席会议制度。公安部门主要负责统筹和协调整个议事机构运转、摸清出入境机构和人员的底数和分布;外事部门主要负责信息预警、业务指导和总结经验、发现问题;商务、教育、旅游、组织人事部门各司其职,做好职责内的分工。

(2)国家、省、市、县(区)四级外事部门联动机制。外交部为预防性领事保护工作提供方向性指导意见,对工作中的疑难问题提供权威解答,在全国范围内树立和培养工作典型;省级外事部门根据实际情况具体指导各地市开展工作,组织业务学习、交流和培训;地市级外事部门根据自身实际制订年度工作目标,报省级外事部门批准后,下发县(区)级外事部门执行,负责指导、监督县(区)级外事部门开展工作,总结实际工作中遇到的困难和问题进行上报;县(区)级外事部门负责具体工作实施,总结自身经验和上报反馈情况。

(3)尝试建立地方外事部门与驻外使领馆的联系机制。利用现代信息手段,统筹建设各地方外事部门与驻外使领馆的联系网络,建立专用的联系渠道,使得地方外事部门的国内信息与驻外使领馆的海外信息及时对接,解决信息不对等的现实问题。

    2.进一步加强构筑“海外安全网”的业务指导。

    (1)开展构筑“海外安全网”试点工作。建议选取开放程度较高、经济发展较快的地级市开展构筑“海外安全网”试点工作,由外交部统一授权挂牌,建立相关工作机制,开展探索和尝试。

    (2)统一制作海外安全知识手册及相关教程。地方外事部门依托自身积累组织的一些手册和PPT等教材,因经验尚浅,内容难免有错漏。建议外交部领保中心统一制作海外安全知识手册及相关教程,形成统一口径。

    (3)开展构筑“海外安全网”经验交流和分类指导工作。建议外交部定期组织开展预防性领事保护工作经验交流和业务培训,对地方外事部门按照出国(境)机构和人员总量进行分类指导。

    3.要进一步加强对地方外事部门的资源保障。

地方外事部门基本上都没有建立专门的领事工作科室,如佛山现在由涉外安全科履行领事工作职能,在人员、经费、政策研究等方面处于弱势地位。预防性领事保护工作重点在预防教育,民生需求在基层凸显,因此,有必要给地方外事部门配备一定的专职人员和专项经费,来适应不断变化的形势需要。

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